Расширение полномочий Госэкоинспекции касательно права на обращение в суд

7 квітня 2020 року Наказом № 230 Міністерства енергетики та захисту довкілля України затверджено Положення «Про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції». З прийняттям цього Наказу попередній наказ від 11 серпня 2017 року № 312 «Про територіальні органи Держекоінспекції» втратив чинність.

Крім структурних змін, які стосуються реформування органів Державної екологічної інспекції Україні (далі – Держекоінспекція) у зв’язку з ліквідацією морських екологічних інспекцій ¹, та поширення повноважень Держекоінспекції на територію АРК, областей, включаючи внутрішні морські води, територіальне море, виключну економічну зону України, континентальний шельф України та лимани, в цьому Положенні розширено перелік підстав для звернення Держекоінспекції до суду із позовом.

Так, для господарюючих суб’єктів і юристів-практиків вже стало «звичним» звернення Держекоінспекції на підставі ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V до адміністративного суду із позовом про вжиття заходів реагування у вигляді обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об’єктів, незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється із порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів. Численна судова практика, якою вироблені підходи до вирішення цієї категорії спорів, є тому підтвердженням.

Разом з тим, у нещодавно затвердженому Положенні № 230, окрім вже вказаних змін, передбачено також звернення Держекоінспекції до суду із позовом про визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Теза 1.

Законом не передбачені повноваження Держекоінспекції для звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій (бездіяльності) фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Розглядаючи повноваження Держекоінспекції в контексті адміністративного судочинства, в якому єдиною можливою умовою звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду є виключно випадки, визначені Конституцією та законами України, а суб’єкт владних повноважень може звертатися до суду (бути позивачем) лише на виконання його повноважень, слід визначитися на підставі якої норми та якого закону діятиме Держекоінспекція, звертаючись до суду з подібними вимогами.

Оскільки при здійсненні функції державного нагляду Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено права органів державного нагляду звертатися до суду із позовами про визнання протиправними дій чи бездіяльності суб’єктів господарювання. Тим більше, що передбачений законом № 877-V спосіб реалізації повноважень Держекоінспекції шляхом подання позову про застосування заходу реагування у вигляді обмеження чи зупинення господарської діяльності неможливий без наведення в якості обґрунтування такого позову ознак протиправності певних дій чи бездіяльності господарюючого суб’єкта, на підставі яких судом вирішується питання про доцільність пропонованого органом державного нагляду заходу реагування.

Законом не передбачені повноваження Держекоінспекції для звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій (бездіяльності) фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування.

Теза 2.

Оскарження Держекоінспекцією дій (бездіяльності), індивідуальних актів, правочинів суб’єктів господарювання суперечить Закону України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності.

До того ж, у відповідності зі статтею 202  Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-XII, а також пунктів 4, 7, 9, 14 Положення інспекція наділена й іншими функціями, серед яких, надання територіальним органам центральних органів виконавчої влади, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування приписів щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій сертифікатів, висновків, рішень, тощо; внесення у встановленому порядку територіальним органам виконавчої влади та місцевого самоврядування вимоги щодо проведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції інспекції; пред’явлення претензій про відшкодування збитків; внесення Голові Держекоінспекції пропозиції щодо видачі, зупинення дії чи анулювання в установленому порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, тощо на спеціальне використання природних ресурсів.

Перелік наведених функцій є досить широким і пов’язаний з основною функцією, яку виконує Держекоінспекція як орган державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища – державного нагляду (контролю). В межах процедури державного нагляду Держекоінспекція видає обов’язкові для виконання приписи та розпорядження, правомірність яких може бути предметом судового оскарження за позовами суб’єктів господарювання та органів місцевого самоврядування. Беручи до уваги завдання та специфіку адміністративного судочинства, предметом оскарження можуть виступати дії (бездіяльність), приписи та інші рішення Держекоінспекції, а не навпаки. Тож з цієї точки зору доволі суперечливим видається механізм судового оскарження запроваджений Наказом № 230 щодо оскарження актів індивідуальної дії. Відповідно, залишається відкритим питання, в межах якого передбаченого законом порядку передбачено звернення Держекоінспекції до суду з позовом про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Схожа ситуація і щодо права на звернення до суду інспекції з позовом про визнання правочинів недійсними. Оскільки необхідно розуміти, в межах якого наданого законом повноваження відбуватиметься таке звернення. Особливо зважаючи на те, що Держекоінспекція має відповідні повноваження щодо накладення адміністративних стягнень та стягнення збитків, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища,  у тому числі і в судовому порядку.

Оскарження Держекоінспекцією дій (бездіяльності), індивідуальних актів, правочинів суб’єктів господарювання суперечить Закону України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності.

Теза 3.

Суди відмовляють у зверненні Держекоінспекції з позовними вимогами, посилаючись на відсутність наданих законом повноважень.

Станом на теперішній час судова практика, яка склалася за зверненням органів Держекоінспекції із позовами до судів, свідчить про те, що це спори, які виникають внаслідок звернення Держекоінспекції до суду з позовом про вжиття заходів реагування у вигляді обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об’єктів, які розглядаються у порядку адміністративного судочинства. А також спори за зверненням органів Держекоінспекції із позовом про стягнення збитків, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які розглядаються в порядку господарського судочинства.

При цьому, розглядаючи розширені Наказом № 230 повноваження Держекоінспекції щодо права на звернення до адміністративного суду, слід мати на увазі, що самого лише наказу (як підзаконного нормативно-правового акту) недостатньо для того, щоб констатувати їх наявність. Оскільки випадки для звернення до суду Держекоінспекції як суб’єкта владних повноважень повинні бути передбачені виключно Конституцією та законами України. Саме така судова практика склалася за наслідками розгляду Верховним Судом справ за позовами Держекоінспекції про визнання протиправними дій та зобов’язання допустити до проведення державного нагляду (контролю) посадових осіб Держекоінспекції, який закривав провадження у справі внаслідок відсутності правових підстав для звернення Держекоінспекції до суду для здійснення визначених законом повноважень ².

Таким чином, очікується, що реалізація органами Держекоінспекції передбачених Наказом № 230 повноважень, які прямо не передбачені Законом, стане дієвим аргументом для суб’єктів господарювання під час розгляду судових справ.

_____________________

¹ Проте територіальні органи Держекоінспекції, що ліквідуються, продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам, які утворюються.

² Постанови КАС ВС у справах: № 824/2473/15-а від 07.09.2018; № 820/6416/16 від 23.04.2020; № 818/1270/16 від 23.03.2020.